Det är vanligt förekommande att upphandlande myndigheter i sina upphandlingar ställer krav på att anbudsgivare ska ha kvalitets- och miljöledningssystem. Kraven kan ställas som kvalificeringskrav men också som särskilda kontraktsvillkor. Men vilka bevis ska anbudsgivare lämna in för att visa att kraven är uppfyllda? Advokat Johanna Hellström redogör för rättsläget och den senaste praxisen inom området.
Text: Johanna Hellström
När krav avseende kvalitets- och miljöarbete ställs som kvalificeringskrav har upphandlande myndigheter enligt 15 kap 14 och 15 §§ LOU möjlighet att kräva att leverantörer visar upp ett intyg, utfärdat av ett oberoende organ, om att leverantören följer vissa kvalitetssäkringsstandarder. Även likvärdiga intyg från organ etablerade inom europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) måste godtas av den upphandlande myndigheten. Vidare gäller att den upphandlande myndigheten ska godta även andra bevis, om leverantören kan visa att åtgärderna är likvärdiga med de som erfordras i det ledningssystem eller den standard som myndigheten har krävt. Detta gäller dock endast i det fall en leverantör inte kan få tillgång till intyget inom den angivna tidsfristen och att detta inte beror på leverantören eller något förhållande på leverantörens sida. Av bestämmelserna följer vidare vissa krav på hur den upphandlande myndigheten ska precisera kravet genom hänvisning till vissa standarder.
Kvalificeringskraven kan också vara alternativa på så sätt att anbudsgivare antingen ska vara certifierade enligt en standard, eller arbeta enligt ett eget likvärdigt certifierbart ledningssystem som anbudsgivaren avser att använda vid utförandet av aktuellt kontrakt, eller ha ett system för kontinuerlig kvalitetsledning och ett system för kontinuerlig miljöledning. Alldeles oavsett hur kraven utformas så har den upphandlande myndigheten rätt att kräva in någon form av bevis för att säkerställa att kravet är uppfyllt. Vilka bevis, utöver certifikat, kan då vara godtagbara till styrkande av att krav på kvalitets- och miljöledningssystem uppfylls?
Kammarrätten i Göteborg har i mål nr 3914-14 ansett att en anbudsgivare inte får åberopa ett annat företags miljö- och kvalitetsledningssystem. Kammarrättens argument har i detta avseende varit att kvalitets- och miljöledningssystem utarbetas individuellt för det enskilda företaget och att det endast är detta företag som anses bundet av de aktuella systemen. Enligt kammarrätten utgör krav på att anbudsgivaren ska ha sådana ledningssystem ett kvalitetskrav och inte ett krav på att anbudsgivaren ska ha en viss kapacitet för att utföra tjänsten, varför det inte är möjligt att åberopa annat företags kapacitet i det avseendet. Även kammarrätten i Sundsvall har i senare avgöranden gjort samma bedömning.[1]
Kammarrätten i Sundsvall har vidare i mål nr 1949-16 uttalat att upphandlande myndigheter kan föreskriva att anbudsgivare antingen ska vara certifierade enligt en standard eller arbeta enligt ett likvärdigt certifierbart system. Som bevis kan därmed den upphandlande myndigheten begära in antingen ett certifikat eller en redovisning av ett likvärdigt certifierbart ledningssystem som anbudsgivare avser att använda vid utförandet av aktuellt kontrakt. I den upphandling som var föremål för kammarrättens prövning kunde leverantörer välja mellan just dessa alternativ. Den vinnande leverantören hade hänvisat till sitt moderbolags ledningssystem som det ledningssystem som leverantören avsåg arbeta efter. Kammarrätten ansåg att leverantören genom den hänvisningen redovisat vilket ledningssystem leverantören avsåg att använda. Kammarrätten ansåg att leverantören på egen hand uppfyllde kravet och att det inte var fråga om att åberopa ett annat företags kapacitet.
Kammarrätten i Jönköping prövade i mål nr 1032-20 om det krävdes en utförlig beskrivning av anbudsgivares egna system för kvalitets- och miljöledning. I upphandlingsdokumenten angavs att anbudsgivaren skulle ha ett system för kontinuerlig kvalitetsledning och ett system för kontinuerlig miljöledning. Ett eget kvalitetsledningssystem skulle innehålla kvalitetspolicy och rutiner för egenkontroller och ett eget miljöledningssystem skulle innehålla miljöpolicy, rutiner för egenkontroller, rutiner för att minimera transporter i uppdraget och rutiner för minimering av spill samt miljöriktigt omhändertagande av restprodukter. Den vinnande anbudsgivaren hade inte ett certifierat kvalitets- respektive miljöledningssystem utan istället egna system. Domstolen uttalade att för att en anbudsgivare med egna system ska uppfylla de obligatoriska kraven så krävs det att anbudet innehåller uppgifter om det som särskilt efterfrågas i upphandlingsdokument. Domstolen konstaterade att det inte kunde utläsas att det krävdes en utförligare beskrivning av respektive punkt för att kraven skulle vara uppfyllda, utan att det med hänsyn till den allmänna formuleringen i upphandlingsdokumentet fick anses vara tillräckligt med en faktisk uppgift om det som särskilt efterfrågades. Således ett relativt lågt beviskrav.
Kammarrätten i Jönköping har nyligen i ett avgörande, mål nr 2359-20, även prövat frågan om en objektspecifik plan kan tjäna som bevis och likställas med vad som krävs enligt standarderna ISO 9001 och 14001. I den upphandling som var föremål för kammarrättens prövning hade den upphandlande myndigheten föreskrivit att anbudsgivaren skulle ha ett kvalitetsledningssystem och ett miljöledningssystem som motsvarar kraven i nämnda ISO-standarder. Det föreskrevs vidare i upphandlingsdokumentet att anbudsgivaren hade att beskriva såväl kvalitets- som miljöledningssystemet. Kammarrätten uttalade att hänvisningarna till två internationella standarder innebar att anbudsgivares kvalitets- och miljöledningssystemen måste vara uppbyggda på ett sådant sätt att de åtminstone till största del uppfyller kraven som följer av standarderna. Kammarrätten uttalade vidare att det som kännetecknar ett ledningssystem är bland annat en redovisning av övergripande målsättningar, metoder och rutiner samt redogörelser för hur målsättningarna ska uppnås.
Den vinnande anbudsgivaren hade till sitt anbud bifogat handlingar benämnda ”Kvalitetsplan” och ”Miljöplan” som till sin utformning inte var övergripande utan snarare tydde på att det var planer avsedda att tillämpas i ett specifikt projekt. Det saknades exempelvis information om anbudsgivarens övergripande rutiner för kvalitets- och miljöarbetet. Kammarrätten ansåg att bristerna i handlingarna innebar att det var tydligt att anbudsgivaren inte hade lämnat beskrivningar av kvalitets- och miljöledningssystem som var likvärdiga med vad som krävdes enligt standarderna ISO 9001 och 14001 och underkände således de planer som lämnats in i anbudet, vilket alltså medförde att den vinnande anbudsgivarens vid en ny utvärdering inte skulle kvalificeras.
Sammanfattande reflektion
Upphandlande myndigheter har ett relativt stort utrymme att utforma kvalificeringskraven i en upphandling och ställa krav på såväl kvalitets- som miljöarbete. Till begränsande av detta utrymme har upphandlande myndigheter att förhålla sig till principen om proportionalitet på så sätt att den upphandlande myndigheten är förhindrad att uppställa krav som är oproportionerliga i förhållande till upphandlingsföremålet. När upphandlande myndigheter väl valt att ställa krav på kvalitets- och miljöarbete åligger det anbudsgivare att noggrant gå igenom kraven och bifoga den bevisning som krävs för att styrka att kraven uppfylls.
Av praxis kan vi konstatera att det inte är möjligt för en anbudsgivare att åberopa ett annat företags kvalitets- eller miljöledningssystem och vi kan konstatera att det kan vara tillräckligt att redovisa vilket ledningssystem man avser tillämpa om kravet i fråga lämnar det utrymmet. För det fall upphandlingsdokumentet är knapphändigt och inte innehåller utförlig reglering av vad anbudsgivarens redovisning ska innehålla så har anbudsgivare att förhålla sig till de formuleringar som anges i upphandlingsdokumentet. Beviskravet kan alltså i vissa avseenden vara relativt lågt ställda. Därutöver kan konstateras att det inte är jämförbart att bifoga objektsspecifika planer till styrkande av krav på kvalitets- och miljöledningssystem. En objektsspecifik plan tar sikte på utförandet av det aktuella kontraktet och visar inte övergripande målsättningar, metoder och rutiner för kvalitets- och miljöarbetet.
För anbudsgivare är det sammanfattningsvis klokt att noggrant läsa igenom kraven i upphandlingsdokument och säkerställa att de bevis som anbudsgivaren lämnar in motsvarar det som efterfrågas och beskrivs i upphandlingsdokumentet. Möjligheterna att komplettera sitt anbud efter anbudstidens utgång är mycket begränsade varför risken att diskvalificeras blir överhängande om detaljer om beviskraven förbises.
Advokat
johanna.hellstrom@foyen
[1] Kammarrätten i Sundsvall mål nr 569-572-18 och mål nr 573-576-18
